[3] 同理，在涉及立法内容时，《立法法》应比《全国人大组织法》更具有权威性。
第三，要制定出优良的宪法、宪德的规范，不仅要看是否符合价值判断，更要看其对政府与民众之间基本利害行为规律的认识是否到位，主次关系定位是否准确。宪政是指按照一种应该且必须如何的非权力性与权力性规范管理人类社会最重要、最根本之公共事务的活动。
反之，如果相对宪法、宪德规范的是非常宪政行为，那么，它应该被遵守的次数便远远少于它不应该被遵守的次数，因而它的存在便就没有必要了。因为，正如孟德斯鸠所言：一条永恒的经验是：任何掌权者都倾向于滥用权力。宪政就在于以政治的永久原则限制一切权力。客观宪法、宪德则是指一切社会一切人的一切宪法、宪德行为都应该遵守的宪法、宪德，也就是一切人在任何条件下都应该遵守的宪法、宪德，是在任何条件下都没有例外而绝对应该遵守的宪法、宪德，同时也就是绝对宪法、宪德。……在专制国家，宪法是国家的大法，是统治者的大法，是统治者用国家机器束缚人民的大法。
如果没有宪法，也就没有宪政，政府与民众之间最重要、最根本的利害关系将无法得到有效调节，也就无法实现宪法增进全社会和每个人福利总量的终极目的。一切权力，甚至包括生活机会，都要求为自身辩护。因此，国务院制定该《通知》的决策从形式上讲是在其权限范围内，不存在越权的行为。
另外，我国宪法第十五条规定：国家实行社会主义市场经济。在这一背景下，部分民营公司已参与高速路的建设、管理和收益的分配。因此，本文尝试从形式合法性、实质合理性和开放、民主性三个角度出发，对高速公路节假日免费的行政决策的合法性进行个案分析。国务院制定的高速路免费政策只是抓住了其中一点，即高速路收费站设施不完善，造成大量汽车不能及时通行，但忽略了对其它方面的考虑，所以在政策实施后，不仅没有解决道路拥挤的状况，反而在某种程度上使道路拥堵的状况进一步恶化了。
其制定时考虑的益处可以归纳为以下几点：首先，最现实的考虑就是对缓解重大节假日期间铁路、民航等运力紧张、一票难求有积极作用。银行贷款是长期的，相比房地产投资贷款来说也是廉价而安全的，靠收取车辆通行费来还贷也是可持续性的。
虽然我国的高速公路按照法律规定都要收费，但这不应遮蔽高速公路本来的公共属性，理由就在于我国高速公路大部分都是政府利用国库财政出资修建的，公众本就有资格享受其所带来的快捷、舒适的运输服务。如何回应广泛存在的行政裁量和利益的多元化？这已经成为行政法学必须严肃对待的时代命题。但可惜的是，国务院在制定该《通知》的过程中，并没有组织任何有意义的公众参与和讨论，仅出于刺激旅游消费和缓解交通的目的就在全国范围内实施了这项涉及很多人利益的行政决定，如此就不能通过意见听取了解这项政策在实施时可能遇到的问题，从而制定更加细致的政策以解决这些问题，并通过公开的讨论让公众知晓这项政策可能面临的问题，从而调适自己的行为。其次，尽管公民的权利义务应当由法律、法规和规章来创制，但是也存在例外，即法律、法规和规章空缺的领域。
在这个平台上，首先，行政法为行政机关和相对方提供一定的程序和机制，使各方有可能充分表达自己的利益主张。对于高速公路免费的决策是否合法律性，本文试图从两个角度来辨析：其一，国务院是否有权限以通知的形式做出此类规定。其二，国务院制定的该《通知》明确规定七座（含七座）以下的小汽车享有免费资格，而其它类型的汽车则不享有免费资格，很多人对此都很不理解，为何以七座来划定范围，其理由是什么？正如有的学者所质疑的那样：虽然未必拥有小车的人均为富人，但从平均的概率来看，他（她）们是社会中经济状况稍好的一族，这样的判断应该能被大众认可。高速公路节假日免费这一政策就是让老百姓走出去，通过旅游消费来拉动内需。
另一方面从开放、民主性层面看，由于该《通知》涉及的利益重大、广泛，政府本应为各方提供一定的程序和机制，使各方能充分表达自己的利益主张。如果政府的政策不能做到这一点，人们也希望它所选取的方案应能实现社会最大多数人的最大幸福，并且还应该是首先照顾社会最弱势和最大多数的人的利益。
当然这也是不争的事实。有资料显示，免费通行政策将使官方每年损失200亿元[25]。
以2012年铁路春运数据来看，在40天春运时间内，铁路共发送旅客超过2.35亿人次，平均每天近600万人次通过火车出行[6]。尽管每个决策者尽力争取所做出的决策是科学、合理的，但他还是受到有限理性的限制，即复杂的决策状况被改变成相对简单的状况，时常处于人力所不及的范围。而这对买不起车的人、使用其他交通工具的人、没有出游的人都不公平，甚至有学者质疑高速免费是用穷人的钱补贴富人[8]。即使依靠专家得到大量有关的知识，决策者充分处理信息的能力也有限。所以，决策者不应当苛求自己去追求最佳的决定，只要决定涉及利益各方满意即可。除此以外，该项政策地实施也增加了交通事故的发生几率，直接损害了公共利益。
依据我国现有的高速公路收费体制，地方政府和路桥公司是高速公路收费制度的直接受益者，实施重大节日高速路免费的政策对于它们的影响是非常大的。这已大大超过铁路所能承担的运能。
第九条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。杨尚东，四川平昌人，北京大学宪法学行政法学专业2011级博士研究生。
随着行政越来越复杂化和专业化，传统的合法性解释模式面临着明显的生存危机。其次，国务院制定该《通知》一个重要的原因是为了公共利益，即主要是为缓解收费站拥堵瓶颈，方便民众出行。
但是这种判定模式的成立需要两个前提：其一，立法机关能为行政机关提供所有的法律且是明确的，排除裁量空间[30]。不仅影响地方的收入，而且还会增加相关部门的人力物力成本和道路维护成本。[22]【美国】理查德．B.斯图尔特:《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年10月第1版，第2页。从这一角度分析，国务院以规范性文件的形式对公民的私有财产做出处置确有不妥。
[5]需要澄清地是此次国务院做出重大节假日免收小型客车通行费的行政决策并非一时心血来潮，公允地来说应该是经过深思熟虑的。公众也并没有因此获得便捷的出行机会，相反我们听到的更多是抱怨。
我们首先应该明白的是国务院颁行的此类通知在法律体系的位阶上究竟是属于行政法规抑或规范性文件？这一问题在学界是有争议，有的学术机构就将国务院的通知等同于行政法规[10]。[21]参见祝乃娟：《高速路免费盛宴内涵有待于拓宽》，载《21世纪经济报道》，2012年9月9日第4版
对于依职权行政创制性文件的合法律性要件，除应符合法定程序外还需满足另外四个条件：（1）职权上要有依据。国家为解决修建公路资金不足的问题，采取多种方式吸引民营资本投资公路建设。
收费标准是可以提高的，收费年限也是可以延长的。二则免费政策实施后，势必鼓励私家车在节假日集中出现，这不可避免会进一步恶化高速路堵塞的状况，而对那些宁愿缴纳过路费从而能享有快捷的交通服务的人而言，他们对于新政策肯定是有意见的。因此，国务院制定该《通知》的决策从形式上讲是在其权限范围内，不存在越权的行为。相对来说，高速公路投资运营公司的市场商业风险几乎可以忽略不计。
在那里交往之流被以一种特定方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论。其次，尽管公民的权利义务应当由法律、法规和规章来创制，但是也存在例外，即法律、法规和规章空缺的领域。
[17]李稻葵：《我反对高速路节假日免费》，载《扬子晚报》，2013年3月8日。据专家估计到2020年之前，中国人均汽车拥有量才将从目前的‘千人70辆（人均0.07辆），达到全球平均水平（即每65人拥有11辆车，人均0.17辆）。
这已大大超过铁路所能承担的运能。在国际金融形势低迷和出口贸易下降的背景下，刺激国内消费对于经济的良好运行有着极大的作用。
